摘要：应该承认，在现实政治生态中尤其是基层政治中，宪法民主价值在很大程度上被社会稳定(更多是机械式的社会稳定观)所遮蔽。 ...
简言之，一种价值如果仅仅是普遍的，它未必是重要的或根本的，或者说，价值的普遍性不够证明一种价值是足够好的。
而《教师法》第8条规定的贯彻国家的教育方针、遵守规章制度、遵守宪法、法律和职业道德则有所细化。[14] See David M. Rabban: A Functional Analysis of Individual and Institutional Academic Freedom Under the First Amendment. Reprinted in William W. Van: Alstyne, Freedom and Tenure in the Academy, Duke University Press 1993, p227-301.转引自谢海定：《作为法律权利的学术自由权》，《中国法学》2005年第6期，第21页。
据此，这里其他规范性文件的司法适用效力甚至可能优于《办法》。二是依据《宪法》第53条规定遵守宪法和法律，遵守公共秩序，尊重社会公德。第51条则强调高校开展科学研究和进行学术交流提供便利条件。如最高人民法院于1997年8月8日作出的《关于审理水行政征收案件应适用国办发〔1995〕127号文件请示的答复》中指出：根据《中华人民共和国水法》第32条、第34条的规定，实施取水许可制度的步骤、范围和办法以及征收水费、水资源费的办法应由国务院规定。第三，批评、建议、控告、申诉或协商。
[14]有学者将其解释为：为保障大学发挥其独特功能而为必要的权利，尤其是为了客观的学问和教学之类的目标。其第25条第二款规定：实际发生住宿而无住宿费发票的，不得报销住宿费以及城市间交通费、伙食补助费和市内交通费。该学说认为，基本权对于整体的法秩序均有约束力，在法律的制定、解释和适用过程中，都应被作为客观价值决定予以尊重。
事实上，支持者的这一担忧并非空穴来风。在合作模式下，行政决定的正当性基础不再仅依赖于实体的正确性，相反，决定是否通过相对人参与及协商的机制达成，各方主体是否都适宜地表达了自己的意见和诉求，这些原本在传统行政法中只具有辅助功能的程序要件变得骤然重要，甚至从根本上决定了行政决定的可接受性和正当性。又因为本身制度化和型式化的欠缺，行政行为也根本不具备横跨行政法学总论，并有效衔接诸项内容的性格特质。同样遭遇冷遇的还有大量的未型式化行为。
但因为继受过程的间接、曲折和仓促，行政行为产生的法治国背景、对行政法学体系化建构的功能以及与具体制度设计间的紧密关联，在这一概念范畴被植入我国时，均未获得充分和完整的体察，这就导致我国对行政行为的继受自始就欠缺完整性和脉络性。以行政合同为例，尽管《联邦行政程序法》将其并列为与行政行为同等重要的型式化行为，但就研究的成熟度而言，德国行政合同学理显然无法与行政行为类比，以至于有学者感言，相比体系完备、内容丰富的行政行为，行政合同就像处于法治国下的一个受怀疑的边角（rechtsstaatlichen verdaechtigen Ecke）[43]。
但我国的行政诉讼，除了因法律规定只受理对具体行政行为的起诉，而在受案范围上与行政行为的界定区分发生关联外，在其他环节，几乎都与行政行为学理相互隔绝，两不相涉。尽管这样的评价略有夸大，却也相当真实地反映出了行政角色的转变。而上述研究最终又都希望为我国行政行为学理研究的提升带来启迪。中国学者从继受外国法时，就一直尝试通过对域外制度的本土化，来建构自己的行政行为体系。
而行政行为作为行政活动基本单元的核心地位，也因为决定确定性与可测性的丧失，显得岌岌可危。也正因为其公权属性，行政行为得以成为行政法治的重要工具[70]。各论的日渐分殊，使行政领域之间的横向连接被截断，法律适用的难度骤增，而行政行为又如何重拾以往横跨各别领域的性格，同样成为行政法教义学的难题。由此，以行政行为为核心，一个相互交错的网状结构（ein Netzweck verselbstaendigter Verwaltungseinheiten）[23]的行政法体系被建构起来。
相比型式化行为，未型式化行为的优势正在于其因为法律的低密度约束，而具有的灵活性和多样性，但制度化的过程却不可避免地会使其丧失原有的灵活性和多样性。但上文已经论述了彻底放弃这一概念范畴对于离散行政法整体的可能危险。
如其他法教义学一样，行政行为学理同样经历了如下过程：从概念的建构到形式逻辑的推理。后世的学者更以其为起点，发展出一整套完备的行政方式法教义学（Handlungsformenlehre）[1]，在这当中，行政行为法教义学是当之无愧的核心组成。
因此，要使我国行政行为学理自身成长为体系化的法教义学整体，还须在充实学理自身的同时，建立起这一学理与其它制度间的有效配合和有效衔接，从而使其真正具有跨越行政法总论的性格。而行政职能也无法仅通过行政机关依赖强制性、单方性的高权命令就能够达成。众所周知，欧洲整合与欧盟法的一体化，对传统德国行政法产生剧烈振荡，但人们却发现，伴随欧洲一体化进程和欧盟行政法的影响，行政行为的重要性非但没有减弱，反而增加了，因为‘跨国家的行政行为已经渐次成为成员国之间进行行政水平合作的关键要素[118]。[120]而在被剥离了最核心的价值和功能后，这个在德国法中灼灼生辉的概念在中国法中也就彻底变得黯淡无光。但遗憾的是，这些工作非但没有成功地缔造出如德国行政行为一般，兼具功能性与技术性的，清晰明确的本土化行政行为概念，反而更加剧了这一范畴的混沌，并最终使行政行为成为我国行政法学理中最大的概念谜团。叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第170页。
以行政行为学理与行政诉讼的制度关联为例，尽管德国法改变了以往将行政救济与行政行为相互绑定的做法，但行政行为仍旧是德国行政诉讼中判断诉讼类型（Klageart）的重要标志。而行政行为学理发展至今，虽然已高度稳定和制度化，但并非没有改变的可能。
在此观念作用下，迈耶以司法判决为蓝本，创设出行政行为。（3）规范-实践的向度，即拟定解决复杂个案的建议。
唯有如此，行政行为在我国行政法中才能不再是教条化的、形式逻辑的抽象概念，而成为如德国法那样，具有目的论特质的规定功能性的法概念[126]。[4]反对者甚至尝试寻找能够取代行政行为的，行政法学新的阿基米德支点,并以此为基点，重新构建与时代相符的行政法教义学（zeitgerechtes Verwaltungsrechtsdogmatik）[5]。
应松年主编：《行政法学教程》，中国政法大学出版社1988年版，第247页。行政意志与个人意思之间的差异、行政决定的单方性，也因行政决定做出过程中广泛的公众参与，而渐渐模糊甚至被彻底取消。事实上，不仅行政法的整体定位须进行调整，行政的角色本身也已发生根本性转变。而在这种多阶段行政程序（mehrgestufiges Verfahren）下所作的阶段性决定（Zwischenentscheidung），既可是独立的、具有直接对外效力的行政行为，也可是非型式化的通知、指示、允诺、咨询等。
相比德国，我国行政行为学理不仅在内部存在逻辑不周延的恶状，在外部也缺乏与其它制度的相互配合与有效衔接。[130] 国内大部分教科书虽然都无一例外用相当篇幅讨论行政行为的概念、特征、分类等问题，但之前的教课书几乎很少涉及这个概念范畴对于学科体系的价值（参阅王岷灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第112页。
但值得注意的是，这种对未型式化行为的制度化过程同样存在着内在矛盾。[84] 但现实发展却并非如这些公法学者所预言。
作为一种对现代社会结构特征的全新描述，风险社会论认为，伴随现代性与科学技术的飞速发展，人类已经进入了一种风险社会，这些风险也远非过去所能比拟，它们不仅具有不可知性、整体性、不确定性、建构性和全球性，其所拥有的科技维度已使人们不再笃信，风险能够通过科学的理性予以确定和消除。如上文所述，迈耶的法艺术创造和法技术处理奠定了行政行为作为行政法核心的基础地位，但这一概念并非自迈耶起就毫发未改。
但与此相反，行政行为的具体化特征从一开始就被我国学理隐去。而还原行政行为作为功能载体的本来面目，并将其背后的意义脉络清晰地揭示出来，又是建构中国行政行为法教义学的起点。因为行政方式法教义学逐渐凸现不足，行政法律关系范畴在上世纪70年代重新受到德国学者关注，其中对其进行现代化塑造的包括诺伯特·阿赫特贝格（Norbert Achterberg），奥托·巴霍夫（Otto Bachof）等当代德国公法大师。但在我国行政行为学理的建构过程中，却几乎鲜见对体系一致和逻辑周延的强调。
而这一整体构造除分享学科体系化的成效外[24]，同样大大降低行政机关的法律适用困难。既然行政行为效力的核心在于其存续性，就应该设定相应的制度将影响其效力存续的因素予以排除，而这一要求又继而被落实为排除和限制行政机关嗣后随意废除行政行为的撤销与废止规则。
而传统行政行为学理为突破困局所进行的适时革新，同样为我们从整体上考察和判断传统行政法学进行结构性调整的必要、可能与问题提供重要参考。[7]在这套法教义学中，行政行为是当然的核心（zentraler Begriff）[8]。
最后、区别于行政方式法教义学仅局限于行政与相对人之间的双边关系，法律关系则会顾及更多边的关系，且会将各方主体都放置在一种整体关联下予以利益对比与权衡，这一点对于参与主体众多、关系较为复杂的特别行政领域尤其重要。正如德国学者利特尔（Ernst-Hasso Ritter）所言，行政已经从纯粹的高权主体，衍变为一个相互限定的行为进行交换往来和连接互动的平台[62]。
